domingo, 2 de novembro de 2014

POLÍCIA ADMINISTRATIVA X POLÍCIA JUDICIÁRIA



A atividade policial tem sido comumente classificada conforme o momento de atuação. Quando a atuação se estabelece antes do evento danoso, diz-se uma polícia preventiva, se atua após, diz-se uma polícia repressiva. 

Desta forma, a polícia preventiva é classificada como “polícia administrativa” e a polícia repressiva e classificada como “polícia judiciária”. 

CRETELLA JUNIOR (1968) nos ensina que a polícia administrativa poderia ser dividida conforme os vários ramos de atividade da administração e a polícia de segurança é um destes ramos que tem por objeto a proteção dos direitos individuais. Numa primeira divisão, ter-se-ia um ramo geral e um especial. A polícia administrativa geral cuidaria, com fins preventivos, de atuar desvinculada de outras atividades do serviço público e seu objeto seria a segurança e tranqüilidade públicas. A polícia administrativa especial seria intrínseca a serviços públicos específicos, seria um acessório destes serviços. HELY L. MEIRELLES (2006), além de admitir esta classificação, faz uma relação direta da polícia administrativa especial a "setores específicos da atividade humana que afetem o interesse coletivo, tais como a construção, a indústria de alimentos, o comércio de medicamentos, o uso das águas, a exploração das florestas e das minas, para os quais há restrições próprias e regime jurídico peculiar".

Logo, percebamos que há uma polícia administrativa geral, que cuida da segurança pública e uma polícia administrativa especial, que cuida de serviços públicos específicos.

MOREIRA NETO (2005) afirma ainda que a polícia administrativa incide nas atividades das pessoas, na liberdade e nos direitos fundamentais, já a polícia judiciária incide nas pessoas, no seu direito de ir e vir, e é voltada à repressão da conduta típica. Afirma ainda, ser a polícia judiciária uma espécie do gênero polícia que se encontra destacada da polícia administrativa. HELY L. MEIRELLES (2006), em entendimento semelhante, afirma que a polícia administrativa atua sobre bens, direitos e atividades, já a polícia de segurança, e também a polícia judiciária se exerce sobre as pessoas. 

Desta forma, podemos entender a divisão das funções do exercício do poder de polícia do Estado da seguinte maneira: em polícia administrativa específica, como instrumento acessório dos vários ramos das atividades da administração pública, e em polícia de segurança, como um ramo geral da função de polícia administrativa e polícia judiciária, voltada para a segurança das pessoas, individual ou indiscriminadamente. 

O Constitucionalista PEDRO LENZA (2009), vai mais além e coloca a polícia de segurança como gênero das espécies polícia administrativa, ostensiva ou preventiva, e, polícia judiciária ou investigativa. Percebamos, que nesta classificação, a espécie polícia administrativa, é aquela geral, voltada à segurança pública e exercida pelos órgãos policiais com este atributo. 

Note-se que algumas ambigüidades existem. Ora a polícia administrativa é espécie do gênero polícia, ora é gênero de várias espécies. No entanto há de se concluir que polícia administrativa, polícia de segurança e polícia judiciária, são todas espécies do gênero polícia. 

Como informamos no inicio, não pretendemos nos aprofundar as discussões na divisão e classificação da polícia que é oriunda da doutrina francesa. Até mesmo porque, para a doutrina brasileira esta distinção é de pouca importância, e como afirma BANDEIRA DE MELLO (2009), as intervenções da administração pública devem ocorrer no mesmo nível. 

Algumas considerações que colocamos a respeito da atividade de polícia do Estado, e que deve interessar ao nosso entendimento no contexto das funções da atividade policial é a distinção do exercício das funções de polícia administrativa geral, representada na atividade de polícia de segurança e o exercício das funções de polícia judiciária, como espécies da polícia, no Estado de Direito.

Nesse sentido, afirma-se que polícia administrativa é a função da polícia como órgão de prevenção com o objetivo de prestar a segurança pública e, que a função de polícia judiciária, é voltada à repressão e tem por objetivo a conduta típica.

O eminente jurista, Álvaro Lazzarini, citado pela professora Maria Sylvia Di Pietro (LAZZARINI, 2000, apud DI PIETRO, 2002, p. 112): afirma que: ‘(...) a linha de diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, quando atua na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age’”. 

Cuida dos atos de polícia administrativa, o Direito Administrativo, que no seu caráter preventivo é regido pelos atos administrativos e não se fundamenta em nenhum ato posterior. Cuida dos atos de polícia judiciária, o Direito Processual Penal, que regem estas funções, entre outras legislações, o Código de Processo Penal, que estabelece: “a polícia judiciária será exercida... no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria” (art. 4º, do CPP) grifo nosso.

Logo, a polícia judiciária, tem por escopo a função de “apurar infrações penais e sua autoria” através do inquérito policial, um procedimento administrativo e de caráter inquisitivo, o que consiste na realização de uma investigação preliminar ao processo penal. Resumem-se as atribuições da polícia judiciária nos atos deste procedimento. Fora disto, é a polícia administrativa que atua. 

CELSO BASTOS (2001), ao distinguir as duas espécies da atividade policial, nos ensina: 

Dos ensinamentos expostos, e percebendo os limites de atuação destes dois ramos da atividade policial voltados para a segurança pública, podemos concluir que: a polícia de segurança é composta por uma polícia administrativa, que age de forma preventiva, independente de autorização judicial e com o objetivo de impedir a ocorrência do crime; e, por uma polícia judiciária, que age de forma repressiva, com base numa futura submissão dos seus atos ao Poder Judiciário, visando à elucidação do crime já perpetrado. 

Diante destas assertivas, resta-nos averiguar quais órgãos policiais brasileiros tem atribuições para exercerem as funções de polícia administrativa e quais terão as atribuições para exercerem as funções de polícia judiciária.

A Carta Política de 1988, em seu artigo 144, estabelece quais os órgãos policiais brasileiros existem e em que atividade policial eles são responsáveis pela segurança pública. E o mandamento é imperativo: 

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis; 
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares

Por mais que se queira inferir, por questões corporativistas, a existência de um órgão de “polícia judiciária” no Brasil, seja em âmbito estadual ou federal, isto não existe! Apenas aqueles citados nos incisos de I a V, do art. 144, referidos, são órgãos policiais.

O que existe, isto sim, são órgãos policiais com atribuições de exercer as funções de polícia administrativa e as funções de polícia judiciária.

E, os parágrafos deste mesmo artigo 144 da Constituição são explícitos quanto às atribuições destes órgãos. 

Assim, os incisos do § 1º, determinam que a Polícia Federal, destina-se a: 

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; 
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

Nos demais parágrafos, a Constituição dá a destinação para os demais órgãos policiais, reservando no âmbito federal, o patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais (§§ 2º e 3º), para a polícia rodoviária e polícia ferroviária federais, portando, órgãos que exercem funções de polícia administrativa ou preventiva no âmbito das rodovias e ferrovias federais. 

Já em âmbito estadual, os §§ 4º e 5º, determina a incumbência das polícias civis, as “funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais”, e que cabem “às polícias militares... polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”. Portanto, órgãos policiais estaduais, que desenvolvem as atividades de polícia judiciária ou repressiva e de polícia administrativa ou preventiva, respectivamente.

Voltemos a analisar agora, dentro da classificação doutrinária do Direito Administrativo, e dentro dos preceitos do Direito Constitucional Pátrio, as destinações da Polícia Federal, como órgão de segurança pública. 

No âmbito estadual, verificamos que a “preservação da ordem pública” cabe ostensivamente, às polícias militares. No entanto, o caput do art. 144, diz que a “preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”, será exercida, entre os demais, “através dos seguintes órgãos: I – Polícia federal;...”. 

Já os incisos do § 1º, estabelecem ainda, que Polícia Federal tem destinação de exercer as “funções de polícia judiciária da União”, e “apurar infrações penais” (Inc. I e IV), ou seja, as funções estabelecidas no art. 4º do CPP.

Determina, também o mesmo parágrafo, à Polícia Federal, as destinações de “prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho”, além de “exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras”. 

Portanto ações preventivas para impedir a ação criminosa do tráfico ilícito, do contrabando e do descaminho. E, no patrulhamento das fronteiras secas e marítimas, e aeroportuárias (inc. II e III), configurando-se também, a Polícia Federal, uma polícia administrativa em sentido geral, ou de polícia de segurança.

O professor constitucionalista, PEDRO LENZA, já citado, em seu compêndio “Direito Constitucional Esquematizado”, mostra com uma clareza cristalina e de forma simples, por meio de um organograma das funções constitucionais de cada órgão policial brasileiro, que a Polícia Federal é a única polícia que exerce ao mesmo tempo as funções de polícia administrativa e de polícia judiciária. 

Vale ressaltar, que à luz da doutrina administrativa e dos conceitos aqui expostos, percebe-se que todos os órgãos policiais relacionadas no art. 144, podem, eventualmente, exercerem atividades de polícia administrativa em sentido específico, ou seja, como órgão da administração voltado a atividades acessórias de determinada serviços públicos específicos, por exemplo, quando as polícias civis exercem funções de polícia de vigilância sanitária, ou quando as polícias militares e rodoviária federal exercem funções de fiscalização de polícia de trânsito; ou ainda, quando a Polícia Federal exerce fiscalização de polícia de migração ou quando exerce a fiscalização de precursores químicos e na fiscalização da atividade de segurança privada. Portanto, exemplos de polícia administrativa fora da atividade geral de polícia de segurança.

DARCY BRUM (2009) no artigo “O poder de polícia da autoridade marítima brasileira”, que examina possibilidade legal do poder de polícia de segurança da autoridade marítima e os possíveis óbices do seu exercício, descreve com maestria a função de polícia de segurança da Polícia Federal no policiamento marítimo. 

Ensina-nos, que a Autoridade Marítima, representada pelo Comandante da Marinha, é uma “competência geral de polícia administrativa especial”, ou seja, inclui-se nas competências gerais e subsidiárias da Marinha de Guerra, como atividade de polícia administrativa especial, e não como polícia de segurança, por se referir “a um específico setor da Administração”, como a fiscalização do tráfego aquaviário, a salvaguarda da vida humana no mar e à segurança da navegação, fiscalização de navio, plataformas e suas instalações de apoio, e as cargas embarcadas, de natureza nociva ou perigosa, etc. 

O articulista, citando Duarte Neto, coloca que a Lei nº 9.537/1997, Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário, que dispõe sobre segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional, quando alterou a denominação de Polícia Naval para Inspeção Naval, “teve o propósito de evitar possível confusão entre as atividades previstas na Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário e a repressão ao contrabando ou aos furtos e assaltos praticados em embarcações nos portos, como ficou registrado na tramitação da Câmara”.

Por fim, assevera o autor, que a preocupação do legislador foi em definir que a atividade de polícia administrativa da Autoridade Marítima, não se confunde com a atividade de polícia de segurança, “que incluiria, por exemplo, a repressão ao tráfico de drogas e armas, à pirataria, ao contrabando e ao descaminho”.

Não obstante, há patenteado na legislação específica, a previsão legal para a Autoridade Marítima exercer as funções de polícia de segurança pela hoje denominada Patrulha Naval, com competência concorrente com a Polícia Federal.

DARCY BRUM, assim se pronuncia a respeito: “a tarefa de implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, atribuída à Marinha pela Lei Complementar que trata da organização, do preparo e do emprego das Forças Armadas, corresponde a uma atividade de polícia de segurança pública ostensiva. Nesse ponto, há concorrência de competências entre Marinha e a Polícia Federal, em que pese ter sido alterada a denominação da Polícia Naval, substituída por Inspeção Naval, e os esforços para manter a Lei nº 9.537/1997, Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário, na esfera da polícia administrativa” (em sentido especial). “Ainda que por outro instrumento, mantém-se a Autoridade Marítima competente para atuar na repressão de delitos, no mar e nas águas interiores, autorizada a realizar tarefa que, na competência da Polícia Federal, é intitulada de Polícia Marítima”.

Ensina-nos que: “As tarefas de segurança pública nos portos e no mar territorial brasileiro são atribuições da Polícia Federal que constituem a Polícia Marítima. Então, a Polícia Marítima engloba atividades de polícia de segurança pública, com o policiamento ostensivo, preventivo, e de polícia judiciária, porque é atribuição do DPF instaurar os procedimentos investigatórios para apurar a prática de delitos federais”.

E conclui dizendo, referenciando-se na Portaria nº 2, de 05/08/1999, MJ/DPF, que “a Polícia Marítima é uma atividade de competência do Departamento de Polícia Federal (DPF). Essa atividade é exercida, em âmbito nacional, pela Divisão de Polícia Marítima, Aeroportuária e de Fronteiras (DPMAF) do DPF e, regionalmente, por Unidades de Polícia Marítima, com atuação nos portos e mar territorial brasileiro”. E assevera ainda, ter “por objetivo a prevenção e a repressão aos ilícitos praticados a bordo, contra ou em relação a embarcações na costa brasileira, e a fiscalização do fluxo migratório no Brasil, sem prejuízo da prevenção e repressão aos demais ilícitos de competência do DPF, podendo estender-se além do limite territorial”.

Porém, constata o autor uma triste realidade, conhecida por todos nós, policiais federais, ao afirmar que: “o DPF autolimitou sua atividade de polícia marítima.”

No entanto, a par desta constatação de abandono proposital e intencional das funções de polícia administrativa da Polícia Federal, como polícia de segurança, não só nesta área, mas, também no policiamento das fronteiras secas e na segurança do vôo no policiamento aeroportuário, ou ainda na prevenção efetiva ao tráfico ilícito de drogas, à pirataria, ao contrabando, e ao descaminho; toda a sorte de crimes é perpetuada diuturnamente por falta de um trabalho efetivo da Polícia Federal como polícia administrativa da União. 

Assim sendo, sabemos que a Polícia Federal é a única polícia brasileira que exerce as suas funções de polícia, como polícia administrativa, no sentido geral, como polícia de segurança e como polícia judiciária, diferente das demais polícias brasileiras que, ou exercem apenas a função de polícia judiciária, como as polícias civis, ou só exercem, apenas as funções de polícia administrativa, como as polícias militares; no entanto estamos reféns de uma situação inexplicável, em que não se valoriza e nem se implementa esta atividade na Polícia Federal.




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