IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI 8429-95

 Improbidade Administrativa

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

É o ato ilegal ou contrário aos princípios básicos da
Administração, cometido por agente público, durante o exercício de função
pública ou decorrente desta. Segundo Calil Simão, o ato de improbidade
qualificado como administrativo (ato de improbidade administrativa), é aquele
impregnado de desonestidade e deslealdade.

 “Ato de improbidade administrativa todo aquele
que, à custa da Administração Pública e do interesse público, importa em
enriquecimento ilícito (art.9º); que causa prejuízo ao erário (art. 10) e que
atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11).”
(Curso de Direito Administrativo, JÚNIOR, Dirley da
Cunha, Ed. JusPodivm, 7. Ed. 2009, pág. 550)

CRF/1988

A constituição tratou da improbidade administrativa no artigo 37, 4º: “Os atos
de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível.”
A lei citada na
Constituição Federal é a 8.429/92.
SUJEITO PASSIVO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Nos termos da lei, podem ser sujeitos passivos da Improbidade Administrativa:
a Administração direta, indireta ou fundacional (ou seja, Autarquias,
Fundações Públicas e Privadas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista) dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios,
do Território;
a empresa incorporada ao patrimônio público ou entidade para cuja criação ou custeio
o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do
patrimônio ou da receita anual;
o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal
ou creditício, de órgão público e entidades para cuja criação ou custeio o
erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do
patrimônio ou da receita anual.
 “… Porém, neste rol de entidades devem ser
incluídas também aquelas que receberem subvenção, benefício ou incentivo,
fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% (cinquenta por
cento) do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial a repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.”
(Hely Lopes Meirelles/2006)

SUJEITO ATIVO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Nos termos da lei, podem praticar Improbidade Administrativa:
Agentes públicos são considerados todos aqueles que, definitiva ou
transitoriamente, com ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação, ou seja, qualquer forma de investidura ou vínculo, exercem alguma
função pública (mandato, cargo, emprego) em nome dos sujeitos passivos do ato
de improbidade.
terceiros também podem ser considerados sujeito ativo de improbidade. Seriam aqueles que induzam
ou concorram para a prática do ato ou dele se beneficiem sob qualquer forma
direta ou indireta.
 “Os agentes públicos de qualquer nível ou
hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que
lhes são afetos”.
“Vale mencionar
que o ressarcimento do dano deverá ser integral quando ocorrer lesão ao
patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiros,
acima referido. Inclusive, no caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente
público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu
patrimônio” (Hely Lopes Meirelles)

ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A legislação adota três hipóteses de improbidade administrativa. Artigos 9º, 10º e 11º da Lei 8.429/92.
São considerados atos de improbidade administrativa os atos administrativos, as condutas dolosas
ou culposas, sejam elas omissivas ou comissivas, que importam em
enriquecimento ilícito
, que geram prejuízo ao erário público ou que atentem
contra os princípios da Administração Pública.
Veja a Lei:

Art. 9°

Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer
tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato,
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e
notadamente:
I – receber,
para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra
vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem,
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do
agente público;          
II – perceber
vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou
locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades
referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III –
perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação,
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal
por preço inferior ao valor de mercado;
IV – utilizar,
em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber
vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
VI – receber
vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro
serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei;
VII –
adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou
função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à
evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII –
aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido
ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;
IX – perceber
vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública
de qualquer natureza;
X – receber
vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir
ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI –
incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1°
desta lei;
XII – usar,
em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Art. 10

Constitui ato
de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no
art. 1º desta lei, e notadamente:
I – facilitar
ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular,
de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II – permitir
ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
III – doar à
pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir
ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de
qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de
serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V – permitir
ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por
preço       superior ao de mercado;
VI – realizar
operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII –
conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII –
frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX – ordenar
ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X – agir
negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito à conservação do patrimônio público;
XI – liberar
verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII –
permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII –
permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho
de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV –
celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades
previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar
contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela
Lei nº 11.107, de 2005)

Art. 11

Constitui ato
de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar
ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competência;
II – retardar
ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar
fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo;
IV – negar
publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar
a licitude de concurso público;
VI – deixar
de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar
ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o
preço de mercadoria, bem ou serviço.”

DAS PENAS.

A constituição federal determina que as penas para o ato de improbidade administrativa são diversas
das sanções penais
cabíveis e aplicáveis em cada caso.
Nos termos da Constituição, são penas ressarcimento ao erário, indisponibilidade dos bens,
suspensão dos direitos políticos e perda da função. A autoridade
administrativa, responsável pelo inquérito administrativo, deverá representar
ao MP, para a indisponibilidade dos bens do indiciado, desde que o ato de
improbidade cause lesão ao patrimônio público ou enseje enriquecimento ilícito.
Esta indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem o integral
ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilícito.
No caso de falecimento do agente administrativo ou daquele terceiro que lesar o patrimônio
público ou se enriquecer ilicitamente, o seu sucessor está sujeito às
cominações da Lei até o limite do valor da herança.
O juiz, quando da fixação das penas acima relacionadas, deve-se levar em conta a extensão do
dano causado, assim como proveito patrimonial obtido pelo agente.
Para cada prática de improbidade a lei (artigo 12º) estabelece penas específicas:
Prática de ato de improbidade por que importa Enriquecimento Ilícito (mais severas)
Traz como sanção a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil
de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

Prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao Erário

Acarreta o ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.

Prática de ato de improbidade que atenta contra os Princípios da Administração Pública

Gera como sanção o ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até
cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

POSICIONAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO QUANTO A APLICAÇÃO DAS PENAS

O Judiciário Brasileiro tem entendido que nos casos de atos que atentam contra os Princípios
da Administração Pública e que importam enriquecimento ilícito somente haverá
punição se comprovado o DOLO. Para os casos de atos que causam prejuízo ao
erário basta a CULPA.

VERIFICAÇÃO JUDICIAL DA IMPROBIDADE

A ação judicial aplicada à prática do ato de improbidade transcorre pelo rito
ordinário, deve ser proposta pelo Ministério Público ou pessoa jurídica
interessada. Não foi assegurada legitimidade ao cidadão para propositura da
ação. No entanto, qualquer pessoa poderá fazer representação que deverá ser direcionada
à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação
destinada a apurar a prática de ato de improbidade.

PRESCRIÇÃO

O prazo prescricional para propositura da ação será de: – 05
(cinco) anos após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança e nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego;
– dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares
puníveis com demissão a bem do serviço público. Neste caso, o prazo se inicia a
partir do conhecimento da falta.
É conhecido, e polêmico, o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de
que a Constituição da República não admite concorrência entre dois regimes de
responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: aquele
previsto no artigo 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o fixado no
artigo 102, I, “c” (STF Rcl 2.138). Esse regime de responsabilização
decorreria diretamente do disposto no texto constitucional, não da legislação
infraconstitucional (STF AgR-RE 579.799).

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA X AGENTES POLÍTICOS

Muito se discute se a Ação de Improbidade Administrativa seria aplicada aos Agentes
Políticos. Maria Silvia Zanella Di Pietro nos ensina que: “São, portanto, agentes políticos, no
direito brasileiro, apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e
municipal, os Ministros e Secretários de Estado, além de Senadores, Deputados e
Vereadores.” (DI PEITRO, 2011)
Note-se, contudo, que no julgamento da Rcl 2.138, o Tribunal Pleno restringiu-se a
consignar o não cabimento da lei de improbidade administrativa tão somente em
relação aos agentes políticos detentores de foro por prerrogativa de função nos
moldes do artigo 102, I, “c”, da Constituição da República, assentando que,
nesses casos, deve-se aplicar apenas o disposto na Lei 1.079/50 (STF AI
810.393). Em outras palavras, a Lei nº 8.429/92 prossegue sendo aplicável para os agentes públicos
e políticos que não possuem foro por prerrogativa de função de que se trata o
artigo 102, I, “c”, da Constituição da República (STF AI 810393).
Essa é a razão pela qual os prefeitos, se submetem à lei de improbidade administrativa,
submetendo-se, ainda, à ação penal por crime de responsabilidade, na forma do
Decreto-lei nº 201/67, em decorrência do mesmo fato (STF ARE 644.749).
O STJ em diversos acórdãos, a questão da incidência ou não da Lei 8429/92 não tem sido
solucionada por critério constitucional, mas por critério infraconstitucional,
qual seja, a Lei 1079/50. Melhor explicando, de acordo com a jurisprudência do
STJ as autoridades elencadas na Lei 1079/50 não estão sujeitas ao regime
jurídico da Lei 8429/92, pois já respondem pelos crimes de responsabilidade da
Lei 1079/50. Esse é o critério da jurisprudência do STJ, que é de fundamento
legal, não constitucional, e bem diverso do critério do STF que é
constitucional. Por exemplo, um presidente de tribunal está elencado pela Lei
1079/50 como possível sujeito ativo de crime de responsabilidade; pela
jurisprudência do STJ sujeita-se ao regime jurídico da Lei 1079/50, mas não o
da Lei 8429/92. Já os demais desembargadores da mesma Corte, respondem pelo
regime jurídico da Lei 8429/92, respeitando-se o foro próprio por prerrogativa
de função. Em suma, quanto ao STJ, o artigo não reflete a consolidada
jurisprudência desta Corte de Justiça.

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